判例 | 单独就行政赔偿申请行政复议，这么办

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[摘要]在行政复议中，行政赔偿的请求只能附带于对行政行为的复议申请一并提出，不能单独申请复议机关就行政赔偿作出行政复议决定。

上诉人提出的本案行政复议申请中，并未要求被上诉人市监管局对区监管局的扣押决定进行复议，而是单独就要求区监管局予以行政赔偿申请行政复议。

对于上诉人该复议申请，按照一般正当程序的要求，市监管局应当向申请人释明法律规定，建议申请人修改诉求，否则依法驳回其申请。

但市监管局直接作出了维持区监管局扣押决定的复议决定，且该复议决定未对复议申请人提出的要求区监管局予以行政赔偿的申请作出处理意见。

故本案被上诉人市监管局作出的行政复议决定事实不清，适用法律错误。

摘自（2020）川10行终56号

  1  

原审法院认定，2019年9月26日上午，原告林某某在内江市市中区白马镇农贸市场销售鲜猪肉和卤猪蹄。

当日上午约9时50分，区监管局的派出机构内江市市中区白马镇市场监督管理所（以下简称“白马监管所”）接到白马镇农贸市场物业管理处工作人员高某的电话举报，称原告在该市场占道经营、无营业执照、销售未经检验检疫的猪肉。

接到举报的当日，被告区监管局的两名执法人员前往该农贸市场调查，发现原告驾驶的一辆红色正三轮摩托车停放在该农贸市场物业管理办公室正对面的过道上，该车的后车厢内有一些生猪肉和桶装的卤猪蹄，经称量，约54.955斤的猪肉和约45.68斤卤猪蹄（含两个桶），同时车内还有一把割肉刀和一台电子秤。

动物检验检疫部门经检查确认原告没有持有两证两章（肉品品质检验合格验讫印章、检疫合格验讫印章、肉品品质检验合格证、生猪检疫合格证）。

在检查过程中，原告未能告知猪肉来源，未能提供营业执照。

被告区监管局经调查后认为原告销售的猪肉未经检验检疫进行经营销售，不符合法律规定，需对上述猪肉采取强制措施，并当场告知采取强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径等情况。

原告表示“要到上级部门去说”。被告区监管局对上述情况制作了现场笔录，原告拒绝签字。

经区监管局负责人审批同意，被告区监管局于当日作出川市监内中强措字[2019]0330号实施行政强制措施决定书(简称扣押决定)和扣押物品清单，决定对原告的上述猪肉采取扣押的强制措施，扣押物品被冷冻保存在该农贸市场冻库内，扣押期限为30日。

当日，原告在扣押物品清单上签字确认，但拒绝签收该决定书。

原告不服,于2019年10月10日向市监管局提起行政复议申请，市监管局当日予以受理，并作出行政复议受理案件通知书和行政复议答复通知书，送达给原告和区监管局。

复议期间，原告于2019年11月13日向市监管局申请听证，又于同年11月17日提出撤回听证申请。被告区监管局在规定期限内提交答复书及证据。

被告市监管局经审查、审批后，于2019年11月27日作出川市监内复字[2019]第0003号行政复议决定书，决定维持区监管局作出的扣押决定，并依法送达。

原告不服，诉至法院，请求：1.撤销川市监内中强措字[2019]0330号行政强制措施决定；撤销川市监内复字[2019]第0003号行政复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。

  2  

原审法院认为：依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所”的规定，

被告区监管局对食品安全具有监管职责，并对存在安全隐患的食品具有查处并采取查封、扣押等强制措施的执法主体资格。

依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告市监管局具有作出行政复议决定的执法主体资格。

被告区监管局接到举报后，依照《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的规定，于当日指派两名以上执法人员前往事发现场核查举报内容，认为需要扣押存在安全隐患的案涉食品，并当场告知原告采取扣押强制措施的理由、依据及依法享有的陈述、申辩等权利，原告表示“要到上级部门去说”。

被告区监管局经部门负责人批准，向原告送达扣押决定及扣押物品清单，程序并无不当。

原告陈述被告在原告拒收的情况下，应当邮寄送达，被告程序违法的理由于法无据，不予支持。

被告市监管局收到原告的行政复议申请后，经依法受理，发送行政复议答复通知书、送达、审批等程序，其复议程序合法。

原告提出其只是准备销售猪肉，还没有实施销售行为，其不是生产经营者，且被告无证据证明其所有的猪肉有毒有害，不能采取扣押措施的主张。

原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”、第一百一十条“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品”

以及四川省非洲猪瘟防控应急指挥部《关于完善非洲猪瘟防控监管长效机制的通知》（川防应指出[2019]6号）第六点进一步加强加工流通环节监督中要求“要做好对冷库、肉品批发市场、集贸市场、城乡结合部、农村地区等的监督检查，对‘两证’不全、来源不明、无法提供非洲猪瘟病毒检测合格报告的生猪产品要精心重点排查，依法查处违法违规行为，防止病猪肉及其制品流入市场”“监督检查中发现无法提供检疫合格证明、肉品品质检验合格证明或入境货物检验检疫证明，产品未依法加施检疫标志和检验印章等违法违规行为，要依法惩处，并开展猪肉产品追溯调查”的规定，

为了人民群众的生命和健康安全，无论是准备销售还是已经销售的猪肉及其制品，都应当符合国家规定才能进入流通领域；

不符合上述规定的，其不以产生有毒有害的后果为条件，均应视为存在安全隐患。

本案中，原告从事的食品经营行为应当属于生产经营者，其销售的猪肉及制品未经有权部门检验检疫，未能提供猪肉及制品的来源、无法出示检验检疫证明、相关食品经营许可及营业执照等事实，足以证明案涉的猪肉及制品存在安全隐患，被告区监管局对原告售卖的猪肉及卤猪蹄依法作出扣押决定，并制作扣押清单，同时对扣押的物品予以妥善保管的行为并无不当。

原告的上述主张缺乏事实和法律依据，不予支持。

原告认为被告未履行抽样检验职责违法，该责任不应强加于原告的主张，原审法院认为，根据《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫”等相关规定，原告作为货主，具有申报义务或者提供合格的检验检疫证明的义务。故原告的该项主张于法无据，不予支持。

综上，被告区监管局作出的扣押决定及被告市监管局作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。

原告的诉讼请求不成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告林某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林某某负担。

  3  

上诉人林某某上诉称，根据原审判决书认定相关事实，其系分5次购买猪肉，且不属同一猪胴体，证明系从肉店买的。

实施行政强制措施的地点内江市市中区白马镇农贸市场内不是其居住地，更不是生产经营场所，不能证明其正在生产经营和销售食品。

其不是在屠宰场内销售猪肉，不是生产经营者。

被上诉人区监管局超期扣押，被上诉人市监管局在行政复议前并未作出处罚告知，复议机关认为程序合法无依据。

动物检查检疫部门未提供两证两章，被上诉人强加于上诉人显然不当。

被上诉人违反法律规定，未进入生产经营场所实施现场检查，凭电话报称无证据证明属上诉人居住地经营场所，在白马镇过道上违法实施检查，不抽样检验，不查阅复制有关合同、票据账薄其他有关资料，未取得任何证据证明食品不符合食品安全标准及安全隐患予以查封未打封条，由上诉人签名认可，显然违法。

上诉人拒收文书的情况下，被上诉人应当邮寄送达，被上诉人程序违法。

上诉人没有生产经营《中华人民共和国食品安全法》第二十四条第（八）项规定的食品，被上诉人没有开展猪肉追溯调查，证明其失职。

被上诉人把自己的认为作为定案的根据不当。

原审判决认定上诉人“售卖猪肉”，证明上诉人并不是生产经营猪肉，不属生产经营者，被上诉人适用处罚生产经营的法条对上诉人进行处罚显然不当。

上诉人没有屠宰动物，就没有依照《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条规定申报检疫的义务，上诉人不具有货主资格，谁生产产品，谁就是货主。

被上诉人对证人高某的询问中，高某所述购买上诉人猪肉的人为“有一名顾客”，但并无该顾客的真实姓名，是假证。

上诉人一两肉都没有卖，被认定为生产经营者，有理说不清。

在二审开庭审理中，上诉人称其仅保留对被上诉人询问证人高某笔录的质疑，并补充称该询问笔录为事后取证。

对其上诉状中提出的其他上诉意见都表示放弃。

二审庭审后，上诉人林某某又称被上诉人扣押其猪肉未当面打封条由本人认可，不能证明未经检验；其已经在原审中出具《情况说明》证明其猪肉是从肉店买的，不是其生产经营的产品，被上诉人扣押决定违法。

被上诉人区监管局辩称：

1.被上诉人从事的食品经营行为应当属于生产经营者；2.上诉人作为货主，对准备售卖的猪肉及制品的来源以及是否经过有权部门检疫检验负有举证义务；3.被上诉人实施行政强制措施的地点就是上诉人准备售卖猪肉及制品的第一现场，并无法律、法规规定必须为当事人居住地；4.被上诉人实施的行政强制措施符合法定期限要求，不存在上诉人所谓“超期扣押”的情形；5.上诉人作为货主，对准备售卖的猪肉及制品具有提供检疫检验合格证明的法定义务；6.被上诉人实施监督检查并采取行政强制措施于法有据；7.被上诉人的追溯调查因上诉人的原因无法顺利进行；8.销售未经有权部门检验检疫的猪肉及制品存在安全隐患。

综上，上诉人的上诉理由无一成立。其认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉人的诉讼请求。

被上诉人市监管局辩称，区监管局实施扣押强制措施合法。其具备作出案涉《行政复议决定书》的主体资格，其作出的案涉《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的请求不能成立。请求本院驳回上诉人的诉讼请求。

各方当事人在原审中提交的证据均已随案移送本院。

被上诉人区监管局在原审中提交的证据13，即其对白马农贸市场物业管理负责人高某的询问笔录，系在被上诉人扣押决定作出之后收集的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据”的规定，原审法院采纳该证据不当，本院予以纠正，但不影响原审判决认定的主要事实基本成立。

本院经审理查明的事实与原审法院认定事实基本一致，本院予以确认。

  4  

本院认为，原审判决认定被上诉人区监管局和市监管局具有涉案合法的行政执法主体资格、行政复议主体资格正确。

本案争议焦点：1.被上诉人区监管局作出的扣押决定是否合法；2.被上诉人市监管局作出的行政复议决定是否合法。

1.被上诉人区监管局扣押决定基本事实清楚，适用法律正确，执法程序合法。

首先，被上诉人作出扣押决定的基本事实清楚，适用法律正确。

根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款第（一）项“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）”、第四条“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任”、第三十四条第（八）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”、第三十五条“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”等规定，

本案中，上诉人林某某在白马镇农贸市场销售猪肉及卤猪蹄的行为，属于食品经营行为，应当遵守《中华人民共和国食品安全法》等法律规定。

在被上诉人区监管局依法对上诉人林某某行使市场监督管理职责的过程中，上诉人既无法提供食品经营许可证，又不说明和提供其自认准备用于售卖的猪肉及卤猪蹄的合法来源及证明材料，无法证实该猪肉及卤猪蹄属于符合法律规定的安全食品，存有安全隐患。

上诉人在被告知采取行政强制措施的理由、依据及依法享有的权利、救济途径等情况后，也仅表明不和现场执法人员说，要到上级部门去说，而未再作其他陈述、申辩。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定，对上诉人售卖的不说明合法来源、存在安全隐患的猪肉及卤猪蹄，被上诉人区监管局有权决定采取扣押强制措施，以便进一步查清事实，作出相应的处理。

其次，被上诉人作出扣押决定的程序合法。被上诉人区监管局在对上诉人林某某作出扣押决定过程中，履行了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条等法律规定的实施行政强制措施应当遵守的执法程序，原审判决对此已作详细阐述，本院不再赘述。

2.被上诉人市监管局复议决定违法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”

据此，在行政复议中，行政赔偿的请求只能附带于对行政行为的复议申请一并提出，不能单独申请复议机关就行政赔偿作出行政复议决定。

本案中，上诉人林某某申请行政复议的请求为：“请求被申请人赔偿：55斤猪肉，按市场价每斤25元计算计人民币1375元，卤猪脚35.6斤，按市场价每斤32元计算计人民币1139.2元，共计2514.2元。”

故上诉人提出的本案行政复议申请中，并未要求被上诉人市监管局对区监管局的扣押决定进行复议，而是单独就要求区监管局予以行政赔偿申请行政复议。

对于上诉人该复议申请，按照一般正当程序的要求，市监管局应当向申请人释明法律规定，建议申请人修改诉求，否则依法驳回其申请。

但市监管局直接作出了维持区监管局扣押决定的复议决定，且该复议决定未对复议申请人提出的要求区监管局予以行政赔偿的申请作出处理意见。

故本案被上诉人市监管局作出的行政复议决定事实不清，适用法律错误。

虽然上诉人称复议机关在复议前未作出处罚告知程序违法的理由不成立，但市监管局作出的该复议决定将依法不应受理的行政复议申请予以受理并作出实体处理决定确有错误，依法应予撤销。

3.上诉人的主要上诉理由不成立。

上诉人几经变更其上诉意见，最后保留的上诉意见为两部分，一是认为区监管局对高某的询问笔录不真实且属于事后取证，不应采纳；二是认为被上诉人扣押其猪肉未当面打封条由本人认可，不能证明未经检验。

其已经在一审中出具《情况说明》证明猪肉是从肉店买的，不是其生产经营的产品，扣押违法。

其中第一部分上诉人对区监管局询问高某笔录的质疑意见符合事实和法律，本院予以采纳，但第二部分上诉意见不成立，本院不予采纳，

主要理由：上诉人自认被扣押的猪肉和卤猪蹄系其所有并准备用于售卖，故上诉人系被扣押猪肉和卤猪蹄的货主，也系销售者。

至于上诉人是否实际售出了该猪肉和卤猪蹄，并不影响其被扣押的猪肉和卤猪蹄系用于销售的事实成立。

根据前述《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款第（一）项的规定，食品销售和餐饮服务均称为食品经营，《食品经营许可管理办法》第二条也规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”

故上诉人从事的食品销售活动，依法属于食品经营行为，上诉人亦即食品经营者。

而相关法条中规定的生产经营者，既包括生产者，也包括经营者，故法律、法规关于食品经营者的相关规定对上诉人售卖食品的行为具有拘束力。

上诉人依法负有对其销售（经营）食品的安全负责、接受社会监督等责任，在区监管局进行现场监管过程中，上诉人不配合调查，积极说明或者出示证据证明其销售猪肉和卤猪蹄的合法来源，以印证其销售食品不存在安全隐患。

正如上诉人所述，其是在案件已经进入法院一审环节，才出具《情况说明》说明其猪肉是从肉店购买的，恰好证实被上诉人区监管局在现场作出扣押决定正是因为上诉人当时不说明或提交其销售猪肉和卤猪蹄的合法来源依据，无法排除上诉人销售食品的安全隐患，区监管局因此作出扣押决定于法有据。

综上，被上诉人区监管局作出的扣押决定基本事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，上诉人林某某要求撤销该扣押决定的主要上诉理由不成立，本院不予采纳。

被上诉人市监管局针对上诉人单独提出行政赔偿的行政复议申请予以受理并作出行政复议决定违法，上诉人要求撤销该行政复议决定的请求本院予以采纳。

原审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项，第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第五款的规定，判决如下：

一、撤销四川省内江市市中区人民法院（2020）川1002行初5号行政判决；

二、撤销被上诉人内江市市场监督管理局2019年11月27日川市监管局[2019]第0003号行政复议决定；

三、驳回原审原告林某某要求撤销原审被告内江市市中区市场监督管理局川市监内中强措字[2019]0330号实施行政强制措施决定的诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人内江市市场监督管理局负担。

二〇二〇年九月二十四日